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INTRODUCCIÓN A LAS RECOMENDACIONES DE TRAFFIC SOBRE LAS PROPUESTAS DE ENMIENDA A LOS APÉNDICES DE LA CITES

Johannesburgo, Sudáfrica   24 septiembre - 5 octubre  2016


Antecedentes
Desde su establecimiento hace 40 años, justo después de la entrada en vigor de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), TRAFFIC está convencido de que la toma de decisiones basadas en la mejor información disponible sobre las especies y el comercio es crucial para la credibilidad y eficacia de este importante acuerdo internacional.

Una de las decisiones más fundamentales que toman colectivamente los países miembros de la CITES (las “Partes”) es la inclusión de las especies en uno de los tres Apéndices de la Convención, que conlleva la aplicación de medidas reglamentarias específicas y políticas conexas sobre el comercio internacional. A través de la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP16), las Partes han adoptado una serie de criterios biológicos y comerciales para contribuir a establecer si una especie determinada debería estar incluida en los Apéndices I o II y para recomendar medidas cautelares cuando las especies son transferidas de un Apéndice a otro o suprimidas de los Apéndices.

Reconociendo la necesidad de que las decisiones para enmendar estos Apéndices estén basadas en información bien fundamentada y respondiendo a las solicitudes de numerosos gobiernos, la UICN y TRAFFIC realizan y publican evaluaciones técnicas de las propuestas presentadas a cada reunión de la Conferencia de las Partes (CdP) desde 1987. El documento resultante que contiene los “Análisis” reúne una gran variedad de conocimientos especializados sobre el estado, la biología, la utilización y el comercio de las especies a fin de proporcionar una evaluación lo más objetiva posible de cada una de las propuestas de enmienda con arreglo a los requisitos de la Convención, los criterios de inclusión que se detallan en la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP16) y otras resoluciones y decisiones pertinentes de la CITES.

En algunas ocasiones los Análisis llegan a una conclusión firme acerca de si una determinada propuesta cumple o no los criterios; sin embargo, a menudo esto no es posible porque no se dispone de suficiente información para tomar esa decisión, porque los criterios y directrices no son precisos o bien (particularmente en el caso de los criterios para la inclusión en el Apéndice II) porque dichos criterios se prestan a interpretaciones diferentes. En algunos casos, los cambios propuestos (particularmente en el caso de las anotaciones de especies del Apéndice II) no se tratan explícitamente en los criterios.

Además de participar en la elaboración de los Análisis, desde mediados de los años 1980 TRAFFIC publica recomendaciones específicas para las Partes sobre las propuestas de enmienda que se analizan en cada CdP.

Alcance
Estas “Recomendaciones” se basan en los Análisis de la UICN/TRAFFIC, que aportan la información de contexto que sustenta el asesoramiento de TRAFFIC. No obstante, es importante tener en cuenta que TRAFFIC adopta una perspectiva más amplia al formular sus Recomendaciones. La pregunta básica a la que se intenta responder es: “en definitiva, ¿el cambio propuesto en el tratamiento reglamentario de una especie en el marco de la CITES sería bueno o no o bien (en el lenguaje utilizado en la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP16)) equivaldría a actuar en el mejor interés de la conservación de la especie y sería una medida concordante con los riesgos previstos para ella?”.

Cuestiones fundamentales
Al adoptar un enfoque más amplio para identificar cuál podría ser la mejor línea de actuación para atajar el problema de conservación tratado en cada propuesta de enmienda a los Apéndices, TRAFFIC ha identificado las siguientes cuestiones fundamentales en las que se basa su asesoramiento:

Entender el problema: para evaluar el posible impacto de una propuesta de inclusión es necesario identificar claramente un problema de conservación relacionado con el comercio. Sin embargo, esto no siempre ocurre y curiosamente en el formato acordado para las propuestas no se exige una explicación clara al respecto. No es infrecuente que se realicen propuestas para establecer controles del comercio internacional en el marco de la CITES para especies sobre las que no hay pruebas de que se hayan exportado legal o ilegalmente ni de que exista demanda en cantidades significativas. Si se aceptan dichas inclusiones, es probable que sean objeto de examen en el futuro en el marco de procedimientos adoptados por las Partes para suprimir especies de los Apéndices cuando se demuestra que el comercio no es un problema. TRAFFIC pondrá de relieve dichos casos, en los que es improbable que ofrezca una Recomendación favorable.

La pertinencia de la propuesta respecto del problema: suponiendo que se haya identificado un problema claro relacionado con el comercio, la cuestión esencial es si el cambio propuesto en el estado del taxón en la reglamentación de la CITES tendría un impacto positivo sobre la conservación. En algunos casos está claro que sí, incluso aunque no esté claro si se cumplen los criterios de inclusión. No obstante, a veces existen motivos para creer que el impacto no sería positivo, como por ejemplo cuando existe una falta de correspondencia importante entre el alcance de la propuesta y la magnitud del problema que se pretende solucionar. En la medida de lo posible, las Recomendaciones de TRAFFIC se basan en un enfoque holístico del problema y de la solución propuesta y en algunos casos se proponen formas de modificar la propuesta para atajar mejor el problema (suponiendo que los cambios recomendados se permiten en el Reglamento, que solo permite reducir el alcance de la propuesta y no ampliarlo).

Ser realista: en relación con el párrafo anterior, no es infrecuente que se presenten propuestas para aumentar el nivel de control en el marco de la CITES, a menudo mediante la transferencia del Apéndice II al Apéndice I, porque con las medidas actuales no se han logrado resultados positivos. Normalmente este fracaso se debe a deficiencias en la aplicación y/o el cumplimiento de las leyes nacionales y los controles comerciales existentes o a una falta de capacidad y recursos. A menudo no está claro cómo se solucionarían esos problemas simplemente cambiando el taxón a otro Apéndice. A veces se arguye que esto daría lugar a disposiciones jurídicas nacionales más estrictas o una mayor prioridad en la reglamentación por parte de los distintos gobiernos, aunque las pruebas de que esto ocurra suelen ser escasas y los costos de la reglamentación adicional no se suelen tomar en cuenta. Las Recomendaciones de TRAFFIC intentan señalar los casos en los que la probabilidad de un impacto positivo no es muy realista y pretenden indicar qué otras medidas jurídicas (o reglamentarias) serías necesarias. En algunos casos las Recomendaciones también proponen enfoques alternativos para ayudar a atajar el problema, por ejemplo, medidas que se pueden tomar a escala nacional o que pueden adoptar los comités científicos o el Comité Permanente.

Hacer frente a la incertidumbre: en el caso de muchas especies objeto de las propuestas existen lagunas importantes en los conocimientos acerca de el estado actual, las tendencias pasadas y las proyecciones futuras de las poblaciones y el comercio. Los criterios de inclusión establecen lo siguiente: “Al examinar propuestas para enmendar los Apéndices I o II, las Partes, en virtud del principio cautelar y en casos de incertidumbre en lo que respecta a la situación de una especie o los efectos del comercio en la conservación de una especie, deben actuar en el mejor interés de la conservación de la especie concernida, y deben adoptar medidas concordantes con los riesgos previstos para la especie.” En consecuencia, puede ser necesario adoptar ese enfoque cautelar, aunque es crucial tener en cuenta que esto no equivale a decir “en caso de duda, aumentar el nivel de reglamentación de la CITES”, porque cualquier cambio en el estado podría tener consecuencias negativas. En este sentido, es de especial importancia tener en cuenta los factores económicos y de conducta que no se tratan explícitamente en los criterios de inclusión pero que probablemente desempeñen un papel importante en los efectos de un cambio en la reglamentación. En estos casos, TRAFFIC también adopta un enfoque holístico teniendo en cuenta las oportunidades y los riesgos que conllevan las propuestas presentadas.

Trascender los criterios de inclusión: los criterios de inclusión son una buena base para que las Partes establezcan prescripciones reglamentarias en el marco del a CITES, pero tienen limitaciones importantes. En primer lugar, son forzosamente imprecisos y contienen orientaciones numéricas para facilitar la interpretación que se ofrecen explícitamente como ejemplos y no como umbrales estrictos. En segundo lugar, actualmente hay ciertos tipos de propuestas de enmienda sobre los cuales los criterios no proporcionan ninguna orientación explícita –particularmente los cambios en las medidas cautelares (cupos y otras garantías de gestión) para las especies transferidas anteriormente del Apéndice I al Apéndice II. En tercer lugar, existe un sólido argumento a favor de los beneficios para la conservación de adoptar un enfoque más amplio de la inclusión en el Apéndice II que el que se trata explícitamente en el texto de la Convención y los criterios de inclusión: la reglamentación de la CITES podría colmar un vacío importante en la cooperación internacional para evitar la sobreexplotación y el comercio insostenible de muchas especies que es improbable que estén verdaderamente amenazadas de extinción (en muchos casos el riesgo es más bien el agotamiento de las poblaciones a largo plazo a niveles en los cuales no merece la pena el esfuerzo de las capturas, con un impacto negativo sobre las funciones de los ecosistemas). TRAFFIC basa sus Recomendaciones sobre una evaluación del beneficio para la conservación y del mejor papel que considera que la CITES puede desempeñar para lograr un impacto positivo.

Nueva información

Aunque se ha intentado por todos los medios utilizar la información más reciente disponible, TRAFFIC reconoce que es posible que se disponga de información adicional antes de la reunión de la Conferencia de las Partes o durante esta. Su asesoramiento se modificará en consecuencia.