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INTRODUCTION AUX RECOMMANDATIONS DE TRAFFIC SUR LES PROPOSITIONS D’AMENDEMENT AUX ANNEXES CITES


Contexte
Depuis sa fondation, il y a 40 ans, juste après l’entrée en vigueur de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), TRAFFIC a la conviction qu’il est vital, pour la crédibilité et l’efficacité de cet accord international important, que la prise de décisions repose sur les meilleures informations disponibles sur les espèces et le commerce.

L’une des décisions les plus cruciales, prise collectivement par les pays membres de la CITES (‘Parties’), consiste à inscrire des espèces à l’une des trois annexes de la Convention, ce qui déclenche l’application de mesures réglementaires spécifiques et de politiques connexes pour régir le commerce international. Dans la résolution Conf. 9.24 (Rev. CoP16), les Parties ont adopté un ensemble de critères biologiques et commerciaux pour aider à déterminer si une espèce doit être inscrite à l’Annexe I ou à l’Annexe II et pour guider les mesures de précaution à respecter lors du transfert d’espèces d’une annexe à l’autre ou de leur suppression des annexes.

Conscients que les décisions d’amendement de ces annexes doivent s’appuyer sur des informations rigoureuses et répondant à la demande de nombreux gouvernements, l’UICN et TRAFFIC conduisent et publient des évaluations techniques des propositions d’amendement à chaque session de la Conférence des Parties, depuis 1987. Le document intitulé “Analyses UICN/TRAFFIC des propositions d'amendement aux annexes de la CITES” qui en résulte est le fruit d’une grande diversité d’opinions d’experts sur l’état et la biologie des espèces, l’utilisation et le commerce, et vise à évaluer aussi objectivement que possible chaque proposition d’amendement au regard des dispositions de la Convention, des critères d’inscription figurant dans la résolution Conf. 9.24 (Rev. CoP16) et d’autres résolutions et décisions pertinentes de la CITES.

Dans certains cas, les Analyses concluent clairement qu’une proposition particulière remplit les critères ou ne les remplit pas mais souvent, ce n’est pas possible parce qu’il n’y a pas assez d’informations pour décider ou parce que les critères et les lignes directrices ne sont pas assez précis ou (en particulier dans le cas des critères relatifs à l’Annexe II) qu’ils sont ouverts à différentes interprétations. Dans d’autres cas, les changements proposés (en particulier aux annotations pour les espèces inscrites à l’Annexe II) ne sont pas explicitement traités dans les critères.

Outre sa participation aux Analyses, TRAFFIC publie, depuis le milieu des années 1980, des recommandations spécifiques aux Parties sur les propositions d’amendement examinées à chaque session de la Conférence des Parties.

Portée
Ces “recommandations” s’appuient sur les Analyses réalisées par l’UICN et TRAFFIC, qui fournissent les données de base sous‑tendant l’avis de TRAFFIC. Toutefois, il importe de noter que TRAFFIC adopte une perspective plus large lors de la formulation des recommandations. La question fondamentale à laquelle nous cherchons à répondre est la suivante: “un changement proposé au traitement réglementaire d’une espèce dans le cadre de la CITES, est‑il, dans l’ensemble, une bonne ou une mauvaise chose: ou [selon les termes de la résolution Conf. 9.24 (Rev. CoP16)], est‑il dans l'intérêt de la conservation de cette espèce et les mesures sont‑elles proportionnées aux risques prévus pour l’espèce”.

Questions essentielles
En adoptant une approche plus large, de manière à identifier la meilleure façon de procéder pour résoudre les problèmes de conservation particuliers soulevés par une proposition d’amendement aux annexes, TRAFFIC a déterminé les questions essentielles suivantes qui sous‑tendent notre avis:

Comprendre le problème: pour évaluer l’impact probable d’une proposition d’inscription il faut avoir clairement identifié un problème de conservation lié au commerce. Ce n’est pas toujours le cas et, étonnamment, la présentation convenue des propositions ne contient pas d’obligation à ce sujet. Il n’est pas rare de rencontrer une proposition d’introduction de contrôles CITES pour le commerce international d’une espèce pour laquelle il n’y a pas d’exportations légales ou illégales connues ou de demande connue en quantité importante. Si ces propositions d’inscription sont acceptées, il est probable qu’elles seront ultérieurement revues dans le cadre des processus adoptés par les Parties pour supprimer une espèce des annexes si l’on peut démontrer que le commerce n’est pas un problème. TRAFFIC met en évidence ce genre de cas et il est improbable que sa recommandation soit favorable.

Pertinence de la proposition par rapport au problème: si l’on présume qu’un problème clairement relatif au commerce a été identifié, la question importante consiste à savoir si le changement dans la réglementation CITES proposée aura un effet positif sur la conservation. Dans certains cas, c’est clair— cela peut être le cas même si l’on n’a pas la certitude que les critères d’inscription sont remplis. Dans d’autres cas, il y a des raisons de penser que l’effet ne serait pas positif, par exemple lorsqu’il y a un décalage entre la portée de la proposition et la portée du problème qu’elle est censée résoudre. Les recommandations de TRAFFIC reposent, dans toute la mesure du possible, sur une vision globale du problème et de la solution proposée et, dans certains cas, nous pouvons suggérer des moyens de modifier la proposition pour mieux traiter le problème (à condition que les changements recommandés soient autorisés par le règlement intérieur qui n’autorise qu’une diminution et non une expansion de la portée ou de l’effet de la proposition).

Être réaliste: dans la même veine que le point précédent, il n’est pas rare que des propositions soient soumises pour renforcer les règlements CITES, souvent un transfert de l’Annexe II à l’Annexe I, parce que les mesures en vigueur ne parvienne pas à donner des résultats positifs. En général, l’échec est dû à une mauvaise application et/ou mise en œuvre des lois nationales et des contrôles du commerce en vigueur ou à un manque de capacités ou de ressources. Souvent, on ne voit pas clairement comment ces problèmes pourraient être résolus en changeant simplement l’inscription à la CITES. Les auteurs prétendent quelquefois que cela conduit un gouvernement à renforcer les dispositions juridiques nationales ou à accorder une priorité réglementaire plus élevée mais on en a rarement la preuve et les coûts d’une réglementation additionnelle sont rarement pris en compte. Les recommandations de TRAFFIC tentent de souligner le manque de réalisme sur la probabilité d’obtenir un effet positif et indiquent les autres mesures juridiques ou réglementaires nécessaires. Les recommandations peuvent aussi suggérer d’autres approches pour aider à résoudre le problème, y compris des mesures qui peuvent être prises au niveau national ou les actions que peuvent prendre, par exemple, les comités scientifiques ou le Comité permanent.

Tenir compte des incertitudes: pour de nombreuses espèces évaluées, il existe des lacunes profondes dans les connaissances sur l’état actuel, les tendances passées et les projections futures des populations et du commerce. Les critères d’inscription stipulent: “En examinant les propositions d'amendement des Annexes I ou II, les Parties, en vertu du principe de précaution et en cas d'incertitude concernant soit l'état d'une espèce, soit les effets du commerce sur sa conservation, agiront au mieux dans l'intérêt de la conservation de cette espèce et adopteront des mesures proportionnées aux risques prévus pour l'espèce en question.” Le principe de précaution devra donc peut-être être adopté mais il importe de faire en sorte qu’il ne s’agisse pas “dans le doute, de renforcer les règlements CITES”, parce que tout changement pourrait avoir des conséquences non voulues. Il est tout particulièrement important, à cet égard, de tenir compte des facteurs économiques et du comportement dont il n’est pas explicitement fait état dans les critères d’inscription mais qui pourraient jouer un rôle fondamental dans l’effet résultant sur le changement réglementaire. Une fois encore, TRAFFIC adopte une perspective globale tenant compte à la fois des possibilités et des risques associés aux propositions examinées.

Au‑delà des critères d’inscription: les critères d’inscription fournissent une bonne base pour déterminer les obligations réglementaires découlant de la CITES, mais ils ont quelques limites importantes. Premièrement, ils sont nécessairement imprécis et comprennent des lignes directrices numériques aidant à l’interprétation qui sont explicitement proposées comme exemples et non comme seuils purs et durs. Deuxièmement, il y a maintenant des types de propositions d’amendement pour lesquels les critères ne fournissent pas d’orientations explicites—en particulier les amendements des mesures de précaution (quotas et autres assurances en matière de gestion) pour des espèces précédemment transférées de l’Annexe I à l’Annexe II. Troisièmement, du point de vue de la conservation, il est capital d’adopter un point de vue plus large du recours à l’inscription à l’Annexe II que celui qui figure explicitement dans le texte de la Convention et les critères d’inscription—les règlements CITES pourraient combler une lacune importante dans la coopération internationale pour éviter la surexploitation et le commerce non durable de nombreuses espèces pour lesquelles une menace d’extinction réelle est improbable (un appauvrissement à long terme au point que de nouveaux efforts de prélèvement ne vaillent plus la peine, avec des effets négatifs sur les fonctions écosystémiques, en est souvent le résultat). Pour donner son avis, TRAFFIC se fonde sur une évaluation des avantages de la conservation et du rôle que la CITES peut jouer pour obtenir un effet positif.

Nouvelles informations

Bien que tout soit fait pour utiliser les informations disponibles les plus récentes, TRAFFIC reconnaît que d’autres informations pourraient devenir disponibles avant ou pendant la session de la Conférence des Parties. L’avis de TRAFFIC sera modifié en conséquence.